Bilan du quinquennat Macron : Les réformes manquées sur l’assurance

La réforme des retraites, celle sur le grand âge, le régime catex et les captives made in France font partie des rendez-vous manqués d’Emmanuel Macron avec l’assurance.

Après avoir détaillé les onze réformes majeures que le président Emmanuel Macron a accomplies pendant ses 5 ans de mandat, News Assurances Pro vous propose un deuxième décryptage sur quatre réformes qui ont été tuées dans l’oeuf.

La réforme du grand âge sans cesse repoussée

Le président Emmanuel Macron sera celui qui aura créé la cinquième branche de la Sécurité sociale consacrée à l’autonomie. Évoquée depuis des années, cette cinquième branche a été conçue pour centraliser les aides financières adressées aux personnes en perte d’autonomie, qu’elles soient âgées ou pas.

Cependant, une fois le véhicule créé, la cinquième branche n’a pas réussi à avoir une source de financement dédiée, malgré plusieurs concertations et la publication de plusieurs rapports dont celui de Dominique Libault de 2019 qui chiffrait les besoins de financement à 9Mds d’euros par an supplémentaires d’ici 2030.

La proposition de France Assureurs et de la Mutualité Française de créer une assurance dépendance généralisée d’abord obligatoire et puis intégrée dans le cadre du contrat santé responsable n’a pas trouvé preneur au sein de la classe politique qui préfère une source de financement publique. Difficile de respecter cette condition sans augmenter les prélèvements obligatoires. Le financement pérenne de la cinquième branche, au-delà de quelques réorientations de flux provisoires pour amorcer son lancement, est resté non résolu.

Au delà du déficit de financement, les acteurs de la prise en charge des personnes en perte d’autonomie demandaient une grande loi sur le grand âge pour organiser la filière. La ministre Agnès Buzyn l’avait promis avant la pandémie, mais le Covid aura bousculé le programme du gouvernement.

Et pourtant, les conditions de prise en charge des personnes âgées sont dégradées et la capacité d'accueil insuffisante face à l’arrivée de la génération de baby-boomers en dépendance. Par ailleurs, le rapport de Myriam El Khomri dénonçait un besoin de formation et de revalorisation des salaires du personnel du grand-âge. En fin de mandat, le scandale Orpéa a exposé au grand jour les conditions dégradantes au sein de certains Ehpad lucratifs et les manques d’un secteur en souffrance.

Le régime catex à la diète

A peine un mois après le début de la crise sanitaire, le gouvernement lance des travaux en vue de la création d’un régime d’assurance destiné à faire face aux retombées économiques négatives d’une possible nouvelle catastrophe sanitaire majeure de type Covid-19. Un groupe de travail est constitué sous l’égide du Trésor. Il réunit des assureurs et des réassureurs, mais également des parlementaires qui travaillent sur ces sujets, et des représentants des entreprises. Car ce sont elles qui auront recours au futur dispositif.

Deux mois plus tard, France Assureurs remet sa copie. La fédération propose de créer un régime Catex. Il s’appuie sur une extension obligatoire à la garantie incendie souscrite par toutes les entreprises. L’indemnisation s’effectuerait via le versement d’un capital résilience plafonné à 500.000 euros et couvrant au maximum 3 mois de fermeture totale ou partielle à la suite d’une pandémie.

Le financement se ferait sur la base d’un partenariat public/privé. Les assureurs se disaient alors prêts à mettre 2Mds d’euros dans le régime.

Pour autant, le scénario poussé par les assureurs n’était pas le seul sur la table. Il en existait 4 issus des discussions au sein du groupe de travail allant de la couverture de tous les risques systémiques jusqu’à l’incitation à la gestion des risques par les seuls entreprises.

Les choses semblaient bien avancées puisque au mois d’octobre 2020, Bruno Le Maire, ministre de l’Economie, des Finances et de la Relance déclarait : “Nous finaliserons dans les prochaines semaines un nouveau régime d’assurance pour les entreprises en cas de catastrophe sanitaire impliquant une fermeture administrative”.

Mais début décembre, le ministre fait volte-face. “J’ai entendu les inquiétudes des entreprises qui ne veulent pas de charges nouvelles. Il n’y aura pas, par conséquent, d’assurance pandémie obligatoire”. Le régime Catex est enterré. Mais dans le même discours, Bruno Le Maire évoque des travaux sur une forme d’autoassurance facultative, avec constitution de provision bénéficiant d’un avantage fiscal « très avantageux ». L’espoir d’un système de captives à la française prend corps. Mais là aussi, les espoirs seront douchés.

Bercy ne fait pas sauter le verrou des captives

La réforme catex remisée dans les placards, le gouvernement laisse donc entrevoir la création d’un dispositif de captives made in France. “Une réflexion ambitieuse sur les captives est en cours”, lâchait même Lionel Corre, alors sous-directeur des assurances à la Direction Générale du Trésor.

Du côté de l’Amrae, on se frotte les mains. Cela fait plusieurs années que l’association de risk manager milite pour faire de la Place de Paris un vrai concurrent au Luxembourg, véritable aspirateur à captives. Florence Lustman, présidente de France Assureurs se dit également “infiniment favorable aux captives”.

L’affaire semble entendue et le véhicule législatif trouvé. Ce sera le PLF 2022. La députée Valeria Faure-Muntian dépose d’ailleurs un amendement en ce sens. Mais patatras. Sous l’impulsion du gouvernement, son amendement est retiré. Officiellement, Bercy souhaite obtenir l’aval de l’Union européenne avant de se lancer dans une réforme fiscale avantageuse pour les entreprises. Officieusement, le timing n’est pas bon. Se lancer dans une réforme perçue comme un cadeau aux entreprises quelques mois avant l’élection présidentielle risque d’être mal compris par les Français et porter préjudice à la campagne du président sortant.

La réforme des retraites

Elle devait être la grande réforme d’Emmanuel Macron, mais elle n’a jamais vu le jour. Portée par Jean-Paul Delevoye, l’idée était de créer un régime universel de retraite par points qui remplacerait les 42 régimes actuels. Ce système par répartition financé par les cotisations des actifs se voulait plus équitable. Un euro cotisé devait ouvrir les mêmes droits pour tous les employés, salariés comme fonctionnaires, quel que soit leur statut. Le taux de cotisation serait le même pour tous, 28,12%.

Le plafonnement de la cotisation à trois plafonds de la sécurité sociale ouvrait de belles perspectives pour les acteurs de la retraite supplémentaire. Macron s’engageait à maintenir un âge légal de départ à la retraite à 62 ans mais fixait l’âge pivot à 64 ans pour pouvoir bénéficier d’une retraite à taux plein. Le président a revu sa copie, considérant que cette réforme était trop complexe et mal comprise par les Français.

Selon son programme de campagne, il souhaite porter l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 65 ans, même si pendant l’entre deux tous, il s’est dit prêt à revoir le rythme et les bornes. Cette réforme doit permettre de financer différentes mesures sociales du programme du candidat Macron, dont la perte d'autonomie.

Florian Delambily et Mariona Vivar